包含正在运用的旧村址在内的河南封丘县王村乡新李庄村近300亩土地，在没有合法手续的情况下，很快将变成开发商广告牌中的“300亩风情大盘、30万平方米崇高社区”。新华社记者李钧德摄
在以“用处操控”和“城乡切割”为特征的我国现行土地办理准则下，城市和乡村分别在“国有”和“团体”这两个相对关闭的土地办理系统下寻觅各自的展开途径。记者调研发现，在这种土地办理准则下，因城乡土地运用短少有用联接，一方面一些乡村短少规划呈现用地“扩张热”；另一方面部分城市由于土地承载短少而掀起“圈地潮”。
在安徽宣城，从市区到该市20余公里外的向阳镇，沿途多个村子，许多农房现已败落，大门上的铁锁也已锈迹斑斑，房前屋后的宅基地上乃至杂草丛生。宣城市宣州区向阳镇蔴口村乡民刘庆保对《经济参考报》记者说，他们村一共有1500多人，但只需700多人在家，其他的人终年在外务工，家里的房子、宅基地都是终年空着。
国家土地督察南京局在安徽省沿淮区域的查询结果表明，乡村土地运用呈现出“运用功率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特征。以怀远、来安和霍邱三个县为例，空心村份额都超越了30%，天然村庄内的住所松懈杂乱，构成许多难以运用的空闲地。
乡村土地运用功率低下、乡村财物许多搁置。《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于许多乡村劳动力外出务工，一些家庭乃至是举家外迁，其房子、土地长时刻搁置在乡村。
而与此构成明显对照的是，跟着城市化的快速推动，国内不少城市陷入了土地承载力短少的窘境。以成都市为例，国家施行西部大开发战略十年以来，成都进入了乡镇化快速展开轨道上，一大批重点项目、重点工程敏捷落地，城市建造用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算，依照成都市现在的展开速度，未来5年将用完结都市到2020年的用当地针。
《经济参考报》记者了解到，除西部单个展开较为缓慢的城市外，城市展开面对土地承载力短少在全国是一个普遍现象。
在安徽芜湖市，早在上一年7月份，该市就已将安徽省批给的6485亩全年用当地针悉数用完。记者从芜湖市疆土资源局了解到，近几年来，芜湖市展开速度较快，用当地针每年都不行。
芜湖、成都这样的中西部城市姑且如此，广东、北京、江苏这些城市化程度较高区域，面对土地承载力短少的问题就愈加杰出。依据疆土资源部的一项查询，佛山市原土地运用规划确认到2010年的用地规划，早在两年前就现已被打破。
在乡镇化快速展开的推动下，在“国有”和“团体”这两个相对关闭的土地办理系统中，寻觅各自展开途径的城市和乡村，都在扩张土地运用。
《经济参考报》记者采访发现，由于城市展开越来越受制于土地瓶颈，各地不得不在方针的边际游走，不断探究和打破：芜湖市2009年实践用地现已超越全年方针一倍以上，到达1.3万多亩，多出来的6000多亩土地运用方针都是经过大项目圈外用地、平移乡村建造用当地针等方法来处理的；2008年以来，北京市朝阳区也加大土地储藏力度，启动了一系列征地拆迁项目，方针是储藏26平方公里建造用地；深圳、东莞、佛山等城市开端“旧乡镇、旧厂房、旧村居”的“三旧”改造，也是期望借此腾出更多的城市建造用地。据了解，仅佛山市在十一五规划期内，就计划经过“三旧”改造节省出18万亩建造用地，相当于该市10多年新增建造用地的总量。
在城市用地扩张的一起，乡村建造用地也在胀大，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。疆土资源部规划司的数据显现，1996—2007年，不包含终年在外务工的农人，我国乡村人口减少约1.2亿人，而乡村建造用地不减反增，添加近130万亩，人均建造用地添加了34平方米。
由于城乡建造用地两端扩张，一些当地现已呈现建造用地份额过高，土地过度开发、承载挨近极限的预兆。依据疆土资源部的计算，安徽、江苏和珠三角区域的城乡土地开发强度都现已到达15%左右，广东省深圳和东莞两市的这一份额乃至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是疆土面积较小的荷兰也只需13%。
“经过如此高强度的土地开发运用而获得的经济高速增加不行持续，今日深圳市面对艰苦的转型便是前车之鉴。”疆土资源部土地运用司司长廖永林说。
一方面是城市和小乡镇的快速胀大，另一方面又是乡村建造用地逆向扩张；在这两种力气的合力效果下，犁地红线遭到揉捏。国家土地督察武汉局近两年查办的乡村建造用地违法案子中，占用犁地建住所、修农庄的份额达70%。
在安徽省的单个县，乃至呈现犁地维护倒挂情况，与其根本农田维护职责方针相差数万亩，但值得幸亏的是，这些县地点市的区、县能够添补这些“亏空”，确保在市一级犁地维护方针职责的实行。
面对这种情况，疆土部分和底层党政干部以为，在现行的以“用处操控”和“城乡切割”为特征的土地办理准则下，“承载城市展开、推动乡村革新和有用维护犁地”三者之间相互打架，当地疆土部分常常在“保增加、保民生、保红线”之间左右为难。
东部区域一位疆土部分的干部向《经济参考报》记者直言，咱们常常面对一个无解的难题，项目要落地但没有方针，从保增加的角度，需求让项目赶快落下来；从保民生的角度，征地拆迁要尊重农人利益；从保红线的角度，占补平衡需求先补后占，时刻绵长。“当地展开的压力、农人利益的维护、犁地维护的职责都落在了疆土部分的头上，但现有的土地办理准则让咱们无法有一个均衡的处理计划。”
疆土部分和底层一些干部以为，需求赶快调整我国现行土地办理准则，打通城乡建造用地归纳运用的关闭边界，合理、高效地归纳运用城乡土地。
成都市新津县袁山村乡民袁福清是乡村产权准则变革的受益者。他拿着自家的《乡村土地承揽运营权证》、《团体建造用地运用权证》(即“宅基地运用权证”)和《房子所有权证》等权属证明对记者说“咱们农人最大的工业便是土地和房子，从前是既没有什么东西能证明，也没有方法变现融资，现在有了这些证件不只吃了定心丸，也有或许变现了。”
专家呼吁，应赶快总结成都、重庆在乡村产权准则变革过程中的经历和短少，在全国进行乡村产权准则变革，明晰乡村和农人的土地、房产的物权特点，并在此根底上树立城乡一致的建造用地交易商场、规范的乡村产权交易渠道。
国家土地督察成都局局长常嘉兴以为，现在用地批阅环节多、周期长、功率低构成土地供给滞后于城市快速展开脚步，加重了城市建造用地承载力短少，也引发了以“未批先用”为首要特征的一系列土地违法案子。
在疆土资源部两年前安排的全疆土地法律百日活动中，仅东北三省就清理出“未批先用”土地11万余亩，占“未批先用、以租代征、违规建新区和扩区”三种违法违规用地面积的88%。安徽省芜湖市疆土资源局局长强伟介绍说，由于上一年“扩大内需保增加”的需求，疆土资源部曾一度有条件答应当地“未批先用、边用边报”，但这种形式不是长久之计，需求经过简化用地批阅环节，再造用地批阅流程，以习惯并进一步推动乡镇化快速展开趋势。
常嘉兴、强伟等疆土部分的干部主张：一、简化批阅环节，把现行的用地预审、农转用和土地征收三个环节简化为“转用答应”和“征收”两个环节。“转用答应”规则详细区位和数量约束，设定期限；期限内实践产生的流通、征收、供地为有用答应；没有实践流通、征收、供地的部分期满失效“答应”自动吊销。
二、优化各级政府批阅事项和检查内容。国务院担任总量操控，根本农田、规划以上用地的“转用答应”，国家重点项目用地征收；省级政府担任其他用地“转用答应”，其他项目用地的征收批阅；优化各级政府和疆土部分“转用答应”和“征收”的检查内容，至于失地农人社保、多途径安顿等“绑缚”于征地过程中的其他职责，应制定相关准则规范，交由当地政府履行，而从“转用答应”和“征收”程序中除掉。
三、规范批阅程序、规则各个环节办结时刻，进步中心环节功率，以安稳的、规范化程序来确保功率，必定要防止用地批件在中心某个环节压上数十天，上不晓，下不知。
四、依据国家、区域性和当地国民经济和社会展开规划，各级疆土部分展开近、中期建造用地供需剖析和需求猜测，包含总量、结构和空间的剖析、猜测，对拟于近期储藏、征收、运用的土地，事前查清宗地权属、运用现状、规划用处，拟征地补偿安顿计划，预估其建造用地商场价格，构成宗地或区片农转用、征收和供地预案。
8年前，人民大学土地办理系从前和美国乡村展开研究所联合对我国17个省市乡村进行查询。查询结果显现，90%左右的乡民以为应该有承揽土地的转包权，75%的乡民以为应该有承揽土地的继承权，60%以上的乡民以为户口外迁之后应该有权持续播种。充分说明农人也期望得到其承揽土地实实在在的权力，即物权化的农地运用权。
北京大学国家展开研究院李力行博士以为，跟着城市化、工业化的急速推动，“传统的乡村”正在产生深入的革新，乡村传统的“土地资源装备方法、寓居形式和城乡空间布局”都遭到了史无前例的冲击，但由于乡村团体土地所有制在农人、团体和国家之间短少明晰的权力界定，带有先天的易变、含糊与相互侵略的惯性。“阻止土地流通则导致材料装备的功率低下；答应流通，其含糊的产权不只为相互侵略权益供给方便，也难以完结土地高效运用。所以统筹城乡展开有必要赶快完善乡村产权准则，明晰房子、土地等农人财物的所有权和运用权。”
国家土地督察沈阳局(简称“沈阳督察局”)在剖析近年来涉地信访和纠纷案子后也得出了“需赶快完善乡村产权准则”的定论。沈阳督察局以为，有必要依照物权法的准则强化农人所具有的土地权力的物权位置，使其成为在土地征收或流经过程中具有与新的土地运用者抗衡实力的对等一方，也有利于从内部遏止土地违法行为的产生。
疆土资源部地籍办理司土地权属处处长孙建宏表明，乡村产权准则变革不只对维护农人权益非常重要，对经济展开促进效果也很明显。他说，经过完善乡村产权准则，能够促进农人经过运用和运营自己的土地完结增收，充分体现土地工业的商场价值。
在成都市温江区农人彭秀云家里，记者看到了她与温江区政府签定的《犁地维护合同》，上面除载明犁地面积、地块数量、类型等根底信息外，还明晰规则了其权力与职责。按合同约好，彭秀云不得自行或答应他人在犁地上建房、采石、取土、挖鱼塘等，不得搁置荒芜犁地，并负有对犁地损坏行为的阻止、检举职责。如呈现违约，政府有权责令其改正，若对犁地构成永久性损坏，将追缴悉数耕保基金补助，并进行相应处分。彭秀云说“家里现在有2亩地租给他人，我隔几天就要去瞅一下。他要是挖了沙或许盖了房，我就领不到耕保金了，那可不行！”
依据成都市统筹城乡委员会主任付毅的介绍，这种犁地维护新机制的详细做法是：依照根本农田每年400元/亩、一般犁地每年300元/亩的规范，由政府向具有犁地的农户发放犁地维护补助；补助首要用于为农人购买乡村养老保险；政府与农人签定《犁地维护合同》，农户承当犁地维护职责，违约将被追回补偿款并承当相应处分。更重要的是，假如犁地产生流通，耕保金的发放目标并不随之改动，以此鼓励农人自动监督犁地流通大户确保犁地运用性质不改动。
国务院展开研究中心乡村部研究员刘守英以为，四川省成都市经过树立犁地维护基金，用以经济利益补偿和契约式办理的手法完结犁地维护的探究值得学习。他表明，应该树立一个与我国乡镇化快速展开局势相习惯、能够激起当地和农人自动维护犁地积极性的犁地维护新机制。变革开放30年来，严厉维护犁地的方针取向，为我国粮食安全、社会安稳、经济安全奠定了坚实物质根底，确保了我国工业化、乡镇化平稳推动。但也应看到，我国现行的土地办理准则是首要依托国家行政力气来遵循犁地维护方针，不能激起当地和农人维护犁地的积极性，在乡镇化快速展开的布景下和G D P增加的激动下，犁地红线遭到冲击越来越大。
此外，芜湖市疆土资源局局长强伟还主张说，在现行的干部考评方法中，要将犁地维护和经济展开进步到平等重要位置，有条件快速展开区域以经济增加方针为主，重要的产粮区则应该杰出犁地维护、犁地收拾的查核方针，只需作业出成效，两种干部都要得到选拔重用，决不能再呈现“认真履行国家土当地针但经济展开相对较慢的干部被以为是短少变革气魄，而经过违法违规用地获得一时经济展开的干部遭到选拔重用”的现象。
在三年前仍是成都市市级贫困村的新津县袁山村农人会集寓居区，《经济参考报》记者看到了一幅彻底不同的现象：户户青瓦房，家家大院子；门前水泥路，屋后大花园；水电气光纤，直通家里面……
这便是在成都被农人称之为“金土地工程”的施行项目，它是成都市在推动统筹城乡展开过程中施行乡村土地收拾系列做法的总称，便是经过对乡村田、水、路、林、村的归纳整治，调整优化土地运用结构和布局，促进农用地规划运营和现代农业展开，引导农人会集寓居，推动城市根底设备、公益设备向乡村延伸和掩盖，然后推动乡村快速展开。
曩昔，成都市乡村土地运用较为粗豪，糟蹋严峻。成都市疆土资源局副局长黄晓兰的介绍说，犁地田块过小过多且不规整、田埂和田间路途占地较多；建造用地因乡民多散居且布局短少规划，土地运用也显得较为紊乱。据测算，假如经过合理规划布局，成都平原可收拾新增犁地10%以上；若引导农人会集寓居，将人均占有团体建造用地面积从150平方米下降到110平方米左右，全市将节省出42万亩团体建造用地。
根据这种知道，成都市开端了“农人会集寓居、土地会集运营”的乡村土地运用集约化探究。据了解，到现在，成都市市本级财务共投入38亿元，完结土地收拾项目100个，收拾面积达120万亩，新增犁地16万亩，建成农人会集寓居区和聚居点251个，会集农人7.9万人，建成56个面积在5000-10000亩的高产稳产、有工业特征的高规范根本农田维护示范区。未来8至10年内，成都还将投入资金200亿元以上，推动土地集约运用、农人会集寓居。
袁山村和五峰村的联合党委书记李伟介绍说，经过乡民会集寓居和土地收拾工程，袁山村共节省出近百亩团体建造用地，村委会经过整体乡民的赞同，将其间的40亩建造用地拿出来进行典当，由新津县乡村投资公司做担保并贴息，向该县乡村信用联社借款150万元，与当地一家獭兔饲养场合办了袁山獭兔饲养合作社。依照两边约好，前三年，村团体经济安排每年保底分红55万元，其间50万元用于归还银行借款；三年后，村团体经济安排则每年保底分红15万元。此外，合作社有必要聘任当地乡民进行饲养出产作业。
李伟说，经过土地收拾和商场运作，不只村团体经济能够稳步展开壮大，也能够为乡民在家门口创造出更多到二、三工业作业的时机。2008年，袁山村的人均年纯收入超越6000元，而三年前这个数字仅为2600余元。
黄晓兰说，我国现行土地法的要求便是“用处操控”，可是经过近几年的快速展开，成都同国内其他许多特大城市相同，其展开现已遇到用地瓶颈问题，有必要找到一条“不能违背法规、不能侵吞犁地、不能危害农人利益”的城市合理用地路途———经过乡村建造用地与城市建造用地增减挂钩，完结犁地占补平衡，处理城市用地瓶颈。
以成都市郫县为例，早在2004年头，该县就现已用完了前一轮土地运用规划确认的建造用当地针，为了处理用地短少的问题，该县在唐元镇长林村进行土地收拾，节省出263亩乡村建造用地。这些节省出来的乡村建造用地被平移到该县县城规划区规划的犀浦镇，经依法同意征用犀浦镇乡镇规划区规划的建造用地并用作为运营性用地揭露拍卖，共得11亿余元。据计算，2006-2008年间，成都市施行了15个挂钩项目，共请求挂钩流通土当地针6980余亩，其间农人安顿区运用1600多亩，乡镇建新区运用5300多亩。
北京大学国家展开研究院李力行博士点评说，这等所以将土地的归纳整治作为城乡统筹的作业渠道，使那些远离中心城区的偏僻乡村区域，也能够得到一笔当地底子无从筹集的建造新乡村的本钱，一起也为城市展开供给必要的土地承载。
成都市的土地准则变革和乡村产权准则变革在获得必定成效的一起，也走进了深水区。
首先是怎么防止农人因土地大规划流通而呈现“学无所教、病无所医、老无所养、日子无以为继”的情况。我国(海南)变革展开研究院院长迟福林教授以为，自古以来，作为农人“命根子”的犁地在实质上一向承当者农人最低日子保证的功用。直到今日，乡村土地所具有的保证功用仍是乡村社会保证系统的重要组成部分，假如不能构建起城乡联接、全域掩盖的社会保证与社会保险系统，将乡村社会一部分社保功用从土地剥离，然后复原其单纯的财物特点，推动乡村土地商场化装备机制将承当着巨大的危险，稍有不小心就或许构成城市强势本钱进入乡村“攻城掠地”，以商场的合法方法把许多农人积压在城市社会和乡村社会之间。“所以，咱们这一阶段统筹城乡展开的要害，在于剥离土地的社会保证功用，转而以根本公共服务为农人生计和展开的根本保证。”迟福林说。
其次是当地政府怎么从曩昔的征地者向土地商场办理者人物转化。李力行说，在现存的土地办理体制下，当地政府是乡村土地入市仅有合法操作者，贱价征地———进入土地一级商场———招拍挂完结转让———获取土地级差收益，成了当地政府财务收入的重要来历方法。进行乡村产权准则变革后，当地政府转变为土地商场办理者，农人在理论上成为财物出让方。当地政府的土地财务与其有保证农人土地工业权力的职责产生冲突，处理欠好必定在农人与当地政府之间构成严峻的社会关系。
三、怎么消化和吸收剩下乡村劳动力也是一个不容忽视的问题。国务院展开研究中心乡村部研究员刘守英以为，乡村土地准则的产权变革，将使乡村土地完结规划化、集约化的运营，必定导致更大规划乡村剩下劳动力的呈现，对他们的吸纳也将是乡村产权变革有必要支付的一个本钱。假如不能依托工业展开和合理布局而完结对乡村剩下劳动力的吸纳，他们极有或许演变为新一代的乡村无业游民，然后对乡村的社会安稳构成要挟。
四、怎么汲取当年国企变革呈现国有财物丢失的经验，在进行乡村产权变革过程中防止团体财物丢失以及因而而造就乡村暴富阶级。当年的国企变革由于没有监管好国有财物，不只构成国有财物丢失，还因而造就了一大批暴富阶级并构成了严峻的阶级敌对。在乡村产权变革过程中，怎么防止重蹈覆辙，成为变革者的一大检测。
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